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党政领导干部插手干预司法案件问题研究
发表日期:2016年12月23日    作者:城步法院 陈建民    来源:本站原创    访问次数:
 

2015330,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》( 以下简称《规定》);同日,中共中央政法委印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》(以下简称《内部规定》),进一步延伸、细化和明确了插手过问司法案件的责任主体和追责依据,这两项全新的制度出台,在司法体制改革进程中,对司法工作真正实现去行政化具有十分重要的意义。

  但是,要从根本上杜绝领导干部干预司法活动,需要宏观体制和法律文化的点滴进步,需要认真地落实现有规定,赋予其实践中的生命力。[1]本文重点从司法机关对领导干部插手司法案件的记录出发,试图探究一条相对可行,能够一定程度上规制领导干部插手、干预和过问案件乱象的途径来,为司法实践提供一定参考。

  一、两个《规定》的重要意义及其带来的实践困惑

两个《规定》明确提出对领导干部干预司法案件的行为进行制度层面的监督和惩治,这是我国在依法治国进程中迈出的很关键的一大步,其意义不乏开创性,内容不乏威慑性,但是,我们应当清醒地认识到仅凭该文件是难以一蹴而就地解决领导干部干预司法活动这一顽疾的,况且《规定》中仍然存在一些漏洞和不足。

()干预行为的隐蔽性带来的记录难题

  一些领导干部干预司法活动的行为往往是不留痕迹的口头表达,甚至口头表达都会含糊其辞,只在闪烁其词中含有对司法人员的暗示,威胁或利诱,这种微妙的信号可能需要基于干预人与承办人之间的微妙关系才能得以意会感知。对于这一类干预,司法人员足以意会,但是根据社会逻辑思维和科学解释,无法将其定义为干预司法案件活动,即使记录了也可能没有证据能力,或者证明力不强,被干预者轻易否定,司法人员反而存在着被打击报复的风险。所以,研究领导干部插手干预司法案件的方法、案件承办人如何记录并发生法律效力就是比出台规定更难、更大的问题。

  ()对司法人员如实全面记录的制度保障问题

  《规定》赋予了司法人员如实记录领导干部干预司法活动行为的权利,也明确了不如实记录的行为后果,但是权利没有保障就相当于没有权利。在司法人员全面记录了领导干部干预司法活动的行为之后,若是案件承办人受到领导干部的打击报复,将以何种途径维护自身权益,这是在所难免的,也是《规定》没有细化解决的。

  ()案件承办人的单方面记录所带来的证据效力困惑

  我们姑且理想化地认为司法人员能够如实全面地将领导干部干预司法案件全程留痕,保证每次干预都有据可查,但是,可查的都是“有据”的吗?有些形式的记录可能根本就没有证据能力,或者证明力微乎其微,再或者根本就无法补强。在纪检监察环节、诉讼环节,谁来对这种证据缺陷埋单?谁来承担承办人依法依规办案的举证责任?

  ()司法机关内部领导干部插手干预的记录困境

  《内部规定》明确要求,与案件无关的司法机关内部人员不得过问、插手干预司法案件,但实践中,大量干预司法活动的行为出现在司法系统内部,且干预人往往对案件有管辖、过问、甚至决定的权力,作为具体承办案件的法官,是否有勇气将本单位领导干预自己承办案件的行为如实、全面地记录在案?记录后,司法机关内部领导有没有在职权范围内“合法地”报复案件承办人的可能性? 报复后案件承办人如何维护自身合法权益? 这些问题都有待进一步研究。

  二、领导干部的权力“适格”问题

  卡尔马克思说:“法官除了法律,没有别的上司。”此话对于法官、警察和其他司法行政人员,甚至律师都同样适用。严格而言,司法活动只接受监督,不接受领导。对司法活动有领导职权的领导干部对司法活动的影响,以其说是权力,不如说是“权利”,而这种权利应该体现在其履行对司法活动的“监督义务”上,党政领导干部、一般司法机关内部人员和普通社会成员一样,对于司法活动的影响应体现在其维护其“监督权利”的活动中,所以,研究领导干部对司法活动的影响,需要先明晰几个常见、关键的主体关系。

  ()司法独立与党的领导问题

  党的领导和司法独立之间的关系早已是老生常谈的话题,众所周知,这二者并不存在矛盾,“党大还是法大”的伪命题早已被专家学者否定了,此处不赘言。但是,党对司法活动的领导应该明确两个问题:其一、党的领导在于政治方向的领导。党的领导在于对司法机关思想路线上的领导,即政治方向上的领导,是对司法活动是否有法必依、是否服务社会主义、服务人民的监督,而“司法活动不属于党务活动的范畴,各级党委不享有准司法权。”[2]其二、党的领导不等于党员领导干部的领导。在充分肯定和坚持党对司法活动领导的同时,必须明确,党员领导干部并不代表党,司法工作者切勿将个别党员的意志理解为党的意志,并轻易为之折服。

  ()司法独立与几种监督形式之间的关系

  在我国,《宪法》明确规定对司法工作的监督有人大机关的职权监督、政协机关的民主监督和人民群众的社会监督,《规定》里指出领导干部插手干预司法案件的主体包括了人大机关、政协机关和行政机关,那么,在此有必要进一步明确这三个机关及其履职干部与司法机关的关系,以及其行政权力的违法阻却事由。其一、人民代表大会是我国的权力机关,审判机关、检察机关都由其产生,对其负责并受其监督,但“人大不能直接对案件本身进行审查,不能对案件的处理作出决定”[3],不能单方面否定、撤销或变更司法机关的侦查、公诉和审判等司法活动,更不能通过决议等“人民民主”的形式替代检委会、审委会的民主,把非法活动合法化。其二、行政机关对司法活动只有监督权利,不存在监督权力,囿于当前司法体制的不完善,司法机关的财力与当地财政挂钩,司法机关与行政机关存在着“脐带”关系,由此带来的行政干预无可避免,尚需通过司法体制改革解决,在此不再延伸论述。

  三、应对领导干部插手干预司法案件的制度建设

  根据两个《规定》相关要求,承办人应该对领导干部插手干预司法案件的全过程进行如实记录,以作为纪检监察机关通报和追责的依据,案件承办人两次以上应当记录而不记录的要给予纪律处分。记录是所有制度的前提和基础,通报和追责制度都以准确、全面的记录为条件,但是,现实社会的错综复杂和干预手段的千奇百态,让记录工作变得难以付诸实践,该记哪些,怎么记,两个《规定》里并没有明确,所以,这就成为一个全新的问题。

  ()制定实施领导干部插手司法案件记录入卷、报备制度

  让领导干部插手干预司法案件被全程留痕,有据可查,就应该规范记录方法,填写《领导干部插手干预司法案件情况登记备案表》,将插手干预的过程详细记录下来,记录的内容应包括干预人基本信息、干预时间、干预地点、干预内容、干预方法、与案件当事人关系、干预后果等重要信息,与《廉洁自律卡》等一起,作为必要案件材料装订入卷形成“一案四卡”制度,在案件质量评查中作为卷宗完整性的重要参考,督促落实。《登记备案表》应在记录结束,案件进入下一个司法程序之前,及时报备本单位纪检部门、上一级司法机关、同级纪检监察部门和政法委;对于被记录者属于备案部门领导的,可不在该部门备案,司法机关内部领导插手干预的,可不在本单位纪检部门备案,如不便于要求本单位主管领导签字或主管领导不签字的,可以暂不签字,直接报备其他主管部门。对插手行为较为严重,对案件发展的影响存在紧迫性的,记录后还应及时向检察机关报送。对应当备案而不备案,或故意隐瞒干预实情的,按照“两办”《规定》进行处理,并由案件承办人对案件结果承担责任;接受干预人贿赂,与干预人串通作案的,与干预人负同等责任;对于其他无法记录留痕的干预形式,承办人应在《登记备案表》中进行详细记录和说明,以作为纪检监察机关和检察机关的侦查线索;对于因不可抗力、干预人暴力干扰等导致承办人无法记录的,承办人也负有报备责任,但经过合理说明后,在客观阻却因素范围内免责。

  ()明晰领导干部插手干预司法活动记录范围

  要求案件承办人对领导干部插手干预司法案件进行全面如实记录,首先就应该明确应该记录什么内容的问题,让承办人有明确的记录范围参考,才能以惩戒制度要求承办人去落实《规定》关于记录的义务。一般来说,记录的内容应该包括以下几类:1.党、政、人大、政协等机关以组织名义,通过直接发公文、会议决定、工作指示等方式改变、否定司法机关的正常司法程序或裁定、判决结果的;2.领导干部和司法机关内部人员请求办案人员私下会见案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、近亲属以及其他案件有利害关系的人的;3.领导干部和司法机关内部人员向承办人要求私下会见被羁押的案件当事人或者相关证人、举报人的;4.领导干部和司法机关内部人员向办案人员打听案件的初步计划、侦查方案、办案人员的组成及其家庭情况、犯罪嫌疑人到案情况、证人姓名、拟对嫌疑人采取何种措施等;5.领导干部和司法机关内部人员向办案人员为案件当事人开脱、说情、打招呼的;6.领导干部和司法机关内部人员利用其官场职权、威望或社会影响力,以金钱、人事安排承诺或其他间接利益对司法机关领导、案件承办人进行贿买,以企图插手具体案件处理的;7.领导干部以案件承办人的人身、财产、仕途等切身利益作为要挟,要求承办人按照其意图执法办案,否则以各种非法手段进行打击报复的;8.领导干部和司法机关内部人员违法规定为案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、亲属等通风报信、转递涉案材料的;9.领导干部和司法机关内部人员利用其身边工作人员或亲属出面,以任何组织或个人名义进行插手、干预或过问的。

  四、对司法从业人员的应有保护

  客观来说,在司法实践中,承办人面对各种来自领导干部的干预,不是每次插手都可以记录在案的,有一部分是不能记、不愿记,但更多的是不敢记。民间有句讽刺的话说:“宪法部门法,不如领导的看法”这并不仅仅是一句简单的调侃,还是司法现状的一个现实困境,在一个鱼龙混杂的政治生态和社会环境里,案件承办人一般位卑言轻,岗位晋升、工资福利、子女就业乃至于全家人的人身安全都可能系于某一个领导或者某一股力量,他们更多的时候是不得不在法律良知和生存条件之间作出取舍,如果没有足够的保障,司法工作者没有任何理由去单靠法律良知和社会正义而做到绝对的公平正义,这也是社会客观规律。《内部规定》第七条明确指出:“办案人员非因法定事由,非经法定程序,不得被免职、调离、辞退或者给予降级、撤职、开除等处分。”但这不能绝对排除领导干部以迂回方式,把对办案人员的不公平待遇合法化的可能,所以,要增强司法工作者排除干预的信心和决心,就应该采取切实可行的措施,对司法从业者给予倾向性保护,由组织人事部门、纪检监察部门和人民政府联合建立领导干部插手干预司法案件报备档案,重点关注曾经对领导干部插手干预司法行为报备过的司法工作者及其家属的工作、生活、教育、医疗等方面,对司法从业人员可能涉及因领导干部干预司法案件而带来的行政复议、申诉,民事诉讼等,应通过立法等方式给予倾向性保护,比如提高其复议机关的级别,相对更宽容地接受其在人事任免、福利待遇、医疗卫生、人身安全等方面的申诉和复议请求,在没有违背法律法规的情况下尽量减少对其的附加义务负担,给予更多的权利关爱,让承办人在面对利诱、恐吓的时候,增加其倾向公平正义的筹码,这是在依法治国的社会里,重视和尊重司法工作者的应有之意。当然,这些都要靠国家经济基础和社会制度的不断进步来实现,我国正在进行的司法体制改革也许能迈出一个较大的步伐。

  结束语

  两个《规定》的出台,为推进依法治国,保障法官、法官依法独立行使审判权、检察权,迈出了意义重大的一步,但是,“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”[4],全社会为两个《规定》鼓掌欢呼,却很少有结合实际、切实可行的具体实施方案。当然,社会是复杂的,领导干部插手干预司法案件的方法和表现形式也是复杂多变的,一个国家的立法尚且不能包罗涵盖和规范所有的社会关系,所以,任何规范性文件都不可能一劳永逸地解决现存的问题,《规定》也不例外。但是,一个文件的出台,只要能够最大限度地实施,不要让其被束之高阁,却成为“僵尸”条款,便是一种最大的进步。

  



[1] 田雨:《基于审判主义视觉的领导干部插手干预司法案件问题研究》,山东职业技术学院学报,2015卷第3

[2] 封丽霞:《建立制度严防领导干部干预司法活动》,2005.05

[3] 莫远航主编:《从政法度》,北京中国方正出版社,20017月第一版, P51

[4] []张居正:《请稽查章奏随事考成以修实政疏》,1573

【责任编辑:市纪委宣传部
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